多規(guī)融合

研究背景

長期以來，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃分別由不同行政主管部門組織編制和實施，從規(guī)劃的編制、調(diào)整和實施強調(diào)自上而下的行政管理，并具有一套規(guī)范和程序來強化這種縱向銜接關(guān)系，但規(guī)劃彼此之間的銜接卻缺少具體要求和強制性管理措施，導(dǎo)致多個規(guī)劃各自為政，“規(guī)劃打架 ”現(xiàn)象屢見不鮮，削弱了規(guī)劃對城鄉(xiāng)空間資源的調(diào)控能力，降低了項目審批效率、影響了城市空間治理能力的提升。習近平總書記、李克強總理在中央城鎮(zhèn)化工作等會議上多次提出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，在市縣探索“多規(guī)合一”。由此，發(fā)改委、住建部、國土部和環(huán)保部四部委也聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點工作的通知》，確定了28個試點城市，共同推進“多規(guī)合一”試點工作，以推動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的“多規(guī)合一”，形成一個市縣一本規(guī)劃、一張藍圖，保障市縣規(guī)劃的有效實施。2015年作為“十二五”規(guī)劃的收官期和“十三五”規(guī)劃編制的開局年，全國各地掀起了“多規(guī)合一”建設(shè)的新高潮。2015年2月23日，浙江開化“多規(guī)合一”試點經(jīng)驗獲得習近平總書記肯定。

一、上海數(shù)慧對“多規(guī)合一”的理解

“多規(guī)合一”是一項復(fù)雜的、需要長期堅持開展的系統(tǒng)性工程，其在質(zhì)在于，持續(xù)提升政府部門之間的城鄉(xiāng)空間協(xié)同管理能力。我們認為，“多規(guī)合一”不是一個部門的工作，也不是“一次性工程”。它應(yīng)該包括：多規(guī)合一組織建立、機制保障、多規(guī)合一協(xié)調(diào)和編制、多規(guī)合一成果管理和應(yīng)用、各規(guī)劃成果及多規(guī)成果聯(lián)動更新的全生命周期閉環(huán)等多項工作內(nèi)容。與此相關(guān)的，還包括配套信息化系統(tǒng)和工具的建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件及網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、專業(yè)的技術(shù)服務(wù)人才隊伍建設(shè)等。而我們提供的就是實現(xiàn)“多規(guī)合一”閉環(huán)及可持續(xù)工作的信息化解決方案。

首先，在多規(guī)合一工作開展前期，我們根據(jù)項目經(jīng)驗，對多規(guī)合一項目實施推進所必需的組織保障、機制保障以及工作步驟提供經(jīng)驗性建議。

其次，在多規(guī)合一協(xié)調(diào)和編制階段，我們通過與國內(nèi)知名的規(guī)劃設(shè)計單位長期戰(zhàn)略合作，在多規(guī)沖突檢測規(guī)則、沖突協(xié)調(diào)規(guī)則方面積累了豐富的經(jīng)驗。并在此基礎(chǔ)上，研發(fā)了多規(guī)沖突檢測專家系統(tǒng)——采用數(shù)慧模型管理引擎技術(shù)（詳細內(nèi)容可參見“模型管理引擎”章節(jié)），將檢測規(guī)則和協(xié)調(diào)規(guī)則轉(zhuǎn)化為計算機可識別的規(guī)則模型，為多規(guī)編制單位提供基于規(guī)則模型的沖突自動檢測和沖突協(xié)調(diào)提示功能，大大提升了沖突檢測和協(xié)調(diào)效率。同時，專家系統(tǒng)也具有快速應(yīng)變能力——當沖突檢測規(guī)則發(fā)生調(diào)整或需要新增時，系統(tǒng)中提供了便捷工具可輔助用戶快速改變規(guī)則。

第三，在多規(guī)合一成果管理和應(yīng)用階段，我們借助豐富的多規(guī)項目實踐經(jīng)驗，通過空間數(shù)據(jù)管理平臺實現(xiàn)各部門規(guī)劃成果以及多規(guī)編制成果的統(tǒng)一管理和快速接入；應(yīng)用多規(guī)融合信息平臺實現(xiàn)多規(guī)成果的信息匯集、各部門的數(shù)據(jù)共享以及各類臺賬的生成。在此基礎(chǔ)上，利用多規(guī)合一編制成果實現(xiàn)項目生成的跨部門聯(lián)合審批，從而真正發(fā)揮“多規(guī)合一”工作成效，提高審批效率，確保項目落地。

第四，在多規(guī)合一后期更新維護階段，我們根據(jù)地方政府的管理要求，結(jié)合已有項目的實際經(jīng)驗，總結(jié)并制定了各規(guī)劃成果更新時對多規(guī)合一編制成果的聯(lián)動更新機制，并在此基礎(chǔ)上研發(fā)了多規(guī)成果聯(lián)動更新系統(tǒng)，以滿足多規(guī)合一對“閉環(huán)”管理和“可持續(xù)”開展的管理要求。在此過程中，可為客戶培養(yǎng)一支具有專業(yè)能力和技術(shù)能力的數(shù)據(jù)運維團隊。

二、業(yè)務(wù)研究歷程

2012年下旬，響應(yīng)政策號召，我們組建了多規(guī)融合業(yè)務(wù)研究小組，并啟動了多規(guī)合一信息化工作的前期研究與調(diào)研。于2014年初，上海數(shù)慧形成了一套較完善的數(shù)慧多規(guī)融合解決方案。2015年5月，研制并發(fā)布了“數(shù)慧多規(guī)融合信息平臺”。此后，經(jīng)過與眾多專家的廣泛交流，結(jié)合多個地區(qū)多規(guī)合一空間信息平臺建設(shè)項目的實施經(jīng)驗，我們對多規(guī)融合有了更加深入的理解，數(shù)慧多規(guī)融合解決方案也得以持續(xù)完善。

目前，我們面向多規(guī)融合的解決方案已包括了多規(guī)融合與業(yè)務(wù)協(xié)同的頂層設(shè)計、多規(guī)融合信息化最佳實踐路線，為多規(guī)合一編制、沖突檢測、矛盾協(xié)調(diào)、多規(guī)共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、輔助決策、實施反饋、聯(lián)動更新等多規(guī)融合的全過程提供了信息化支撐工具，為用戶提供的就是實現(xiàn)“多規(guī)合一”閉環(huán)及可持續(xù)工作的全套信息化解決方案。

圖 業(yè)務(wù)研究歷程示意圖

三、建設(shè)層次

多規(guī)融合建設(shè)是一項跨部門、多層次且極具復(fù)雜度的系統(tǒng)性工程。為了深入、透徹研究此項業(yè)務(wù)，我們的數(shù)慧多規(guī)融合小組，于公司內(nèi)部，每兩周開展多規(guī)業(yè)務(wù)研究討論，在公司外部，積極投入到各類學術(shù)交流中。充分結(jié)合全國各地多個多規(guī)信息平臺建設(shè)項目的經(jīng)驗，我們提出了多規(guī)融合信息平臺建設(shè)的四層次模型，如圖所示：

圖 多規(guī)融合信息平臺建設(shè)的四層次模型

1.第一層次：協(xié)調(diào)與共享

通過多規(guī)數(shù)據(jù)的質(zhì)檢、沖突檢測和協(xié)調(diào)規(guī)則的梳理，完成多規(guī)沖突的協(xié)調(diào)；通過匯集各部門規(guī)劃成果及其他各類規(guī)劃數(shù)據(jù)資源，形成“多規(guī)合一”一張圖，實現(xiàn)各部門規(guī)劃成果數(shù)據(jù)共享；

2.第二層次：審批與管控

在多規(guī)沖突協(xié)調(diào)和多規(guī)一張圖的基礎(chǔ)上，進一步開展項目生成和審批的業(yè)務(wù)協(xié)同作業(yè)，支持流程再造，提高行政審批效率；另外，通過提供多規(guī)融合服務(wù)組件，將多規(guī)管控的規(guī)則植入各部門的業(yè)務(wù)審批系統(tǒng)，實現(xiàn)對各審批業(yè)務(wù)的管控，如控制線檢測、指標檢測。

3.第三層次：聯(lián)動與決策

通過建立一個口子出、一個口子進的數(shù)據(jù)更新聯(lián)動機制，無論是規(guī)劃修編還是項目實施引起的規(guī)劃調(diào)整，其規(guī)劃數(shù)據(jù)底版均由多規(guī)聯(lián)動系統(tǒng)統(tǒng)一提供，規(guī)劃調(diào)整方案也必須在多規(guī)聯(lián)動系統(tǒng)中進行沖突檢測，進而保障規(guī)劃同步聯(lián)動更新。同時，通過對多部門建立績效考核體系和工作情況實時評價，以保證系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)。定期對多規(guī)實施情況進行評估，按業(yè)務(wù)主題分類生成臺賬報告，以輔助領(lǐng)導(dǎo)進行決策。

4.第四層次：在線與協(xié)同

建成由多級節(jié)點構(gòu)成的一體化多規(guī)信息在線和業(yè)務(wù)協(xié)同服務(wù)體系，實現(xiàn)多節(jié)點約束下的發(fā)改、國土、規(guī)劃、環(huán)保等多部門規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理、深度分析、全面融合，多部門業(yè)務(wù)全流程并聯(lián)審批、業(yè)務(wù)協(xié)同。

四、建設(shè)思路

根據(jù)多規(guī)融合信息平臺建設(shè)的四層次模型，推演出“數(shù)據(jù)3步走（多規(guī)匯集、多規(guī)融合、多規(guī)聯(lián)動）、業(yè)務(wù)4步走（項目生成、業(yè)務(wù)協(xié)同、規(guī)劃管控、宏觀決策）”的建設(shè)思路。

圖 “數(shù)據(jù)3步走、業(yè)務(wù)4步走”建設(shè)思路

五、結(jié)語

數(shù)慧多規(guī)融合信息平臺遵循“一個市縣、一本規(guī)劃、一張藍圖”的核心理念，實行多規(guī)統(tǒng)籌發(fā)展的方法，基于多規(guī)銜接的技術(shù)標準和工作機制，致力于幫助各城市消除空間矛盾，建成由多級節(jié)點構(gòu)成的一體化多規(guī)信息在線服務(wù)體系，實現(xiàn)發(fā)改、國土、規(guī)劃等多部門規(guī)劃成果的統(tǒng)一管理、深度分析和全面融合。同時優(yōu)化審批流程，建立統(tǒng)一的空間管理聯(lián)動平臺，支撐多政務(wù)部門的政務(wù)信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同審批，提供高度協(xié)調(diào)、統(tǒng)一權(quán)威的空間規(guī)劃“一張圖”，為城市管理的決策評估提供豐富的支撐信息，助力推進審批體制改革和機制創(chuàng)新，助推社會治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。