2019規(guī)劃年會｜一張藍(lán)圖繪到底：“國土空間規(guī)劃‘一張圖’實踐” 分論壇聚力獻(xiàn)策

《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》、自然資源部《關(guān)于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》等相關(guān)文件均明確提出要形成國土空間規(guī)劃的“一張圖”。如何構(gòu)建滲透到國土空間規(guī)劃編審和實施監(jiān)督各環(huán)節(jié)的“一張圖”系統(tǒng)，為空間治理提供可量化、可傳導(dǎo)、可監(jiān)督的技術(shù)抓手，也是各地自然資源部門當(dāng)前在編制能用、管用、好用的國土空間規(guī)劃工作中碰到的現(xiàn)實性問題。

?本次論壇即在國土空間規(guī)劃普遍啟動的背景下展開。10月21日上午，由中國城市規(guī)劃研究院和上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司聯(lián)合承辦的2019中國城市規(guī)劃年會分論壇——《國土空間規(guī)劃的“一張圖”實踐》火熱開啟，多位來自政府、規(guī)劃院、企業(yè)的嘉賓和代表們圍繞構(gòu)建國土空間規(guī)劃“一張圖”的相關(guān)技術(shù)方法、數(shù)據(jù)應(yīng)用、系統(tǒng)支撐和實踐經(jīng)驗進(jìn)行了積極探討。論壇由清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博導(dǎo)黨安榮主持，會議共分為實踐分享和對話討論兩個部分。

自然資源全域管控智慧規(guī)劃的策略、技術(shù)方法甚至包括業(yè)務(wù)模式，同樣也有時空、大數(shù)據(jù)以及人工智能相關(guān)應(yīng)用。還有一張圖到底如何去實施？如何去跟業(yè)務(wù)有機結(jié)合在一起？當(dāng)然少不了從規(guī)劃編制、審批、監(jiān)督實施以及到評估全流程、全業(yè)務(wù)的工作開展。

一、實踐分享環(huán)節(jié)

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上海數(shù)慧系統(tǒng)技術(shù)有限公司羅亞副總經(jīng)理做了題為《數(shù)字化轉(zhuǎn)型背景下的國土空間規(guī)劃信息化發(fā)展探討》的分享。他具體分析了本次國土空間規(guī)劃對“一張圖”提出的總體要求，提出平臺具體建設(shè)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，指出要建好新時期的國土空間規(guī)劃“一張圖”系統(tǒng)，需要深刻理解兩個重要轉(zhuǎn)變：一是在業(yè)務(wù)上，要理解新時期的國土空間規(guī)劃不僅要面向編制，更重要的還要圍繞實施監(jiān)督展開，規(guī)劃批復(fù)之日即是監(jiān)督之時，編制與信息平臺建設(shè)要同步推進(jìn)；二是在技術(shù)上，要理解新時代的國土空間規(guī)劃將是可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)的智慧規(guī)劃，要通過信息技術(shù)推動智慧能力的注入。因此信息化建設(shè)被提升到史無前例的高度，要利用數(shù)字化轉(zhuǎn)型有效推動業(yè)務(wù)重組改革。

結(jié)合數(shù)字轉(zhuǎn)型的基本規(guī)律，羅總認(rèn)為國土空間規(guī)劃信息化未來的發(fā)展具備三個關(guān)鍵特征：一是數(shù)化，包括從傳統(tǒng)二維、三維到數(shù)字化三維空間，實現(xiàn)空間要素的數(shù)字化，形成可視化、可分析、可計算的數(shù)字空間；實現(xiàn)空間運行規(guī)劃的數(shù)字化，構(gòu)建一套知識體系，形成國土空間規(guī)劃的管控指標(biāo)、模型、推理庫，推動動態(tài)檢測、模擬仿真。第二是連接，即打造規(guī)劃各參與方廣泛銜接，多級部門協(xié)同治理的協(xié)同體系，形成各級空間規(guī)劃的業(yè)務(wù)協(xié)同模型和數(shù)據(jù)共享模型。三是賦能，即用AI等智能信息技術(shù)的融合推動業(yè)務(wù)創(chuàng)新，建立貫穿規(guī)劃全周期的信息平臺，實現(xiàn)可量化、可傳導(dǎo)、可監(jiān)督的智慧化管理。

羅總提出了數(shù)字化轉(zhuǎn)型的國土空間規(guī)劃信息化總體框架，提出要通過標(biāo)準(zhǔn)、資源、應(yīng)用、技術(shù)和生態(tài)5大體系建設(shè)，重點形成大數(shù)據(jù)集成、規(guī)劃編制智能分析、規(guī)劃實施協(xié)同管控、規(guī)劃監(jiān)測及時預(yù)警、規(guī)劃評估精準(zhǔn)評價5大能力，逐步實現(xiàn)智慧規(guī)劃。最后，羅總強調(diào)指出，新時代國土空間規(guī)劃跟過去利用信息化提升工作效能有很大的不同，核心是要用數(shù)字化的思想，對物理空間進(jìn)行建模形成數(shù)字空間，基于數(shù)字空間進(jìn)行規(guī)劃編制、規(guī)劃實施規(guī)劃監(jiān)督、規(guī)劃反饋和仿真模擬，一直到實施運行，目的提升空間治理能力。

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武漢市規(guī)劃研究院數(shù)字規(guī)劃研究中心熊偉主任工程師做了題為《“一張圖”的新使命和新挑戰(zhàn)》的分享。他簡要回顧了武漢市一張圖建設(shè)的主要歷程，武漢一張圖起步較早，經(jīng)歷從主城區(qū)向全市域覆蓋、從城規(guī)向多規(guī)合一的過程。其背后，是在管理上、技術(shù)上預(yù)留了相應(yīng)的接口，最后才能通過軟件工程化的方法來實現(xiàn)一張圖。

回顧一張圖的過去，有效提升了規(guī)劃工作的透明化和規(guī)范化。但并沒有帶來規(guī)劃中的理想城市，如何從一張圖的角度思考城市問題，是需要規(guī)劃師和信息化工作者共同思考的。按照新時代的國土空間規(guī)劃工作要求，一張圖承載了監(jiān)督實施的重要責(zé)任。熊主任闡述了要通過數(shù)據(jù)體系提升、規(guī)劃體系銜接和應(yīng)用體系提升去承載一張圖的新使命，并分享了武漢按照“一個數(shù)據(jù)庫、一個平臺、一套工具、一套機制”的四個一開展的具體實踐和初步效果，一個數(shù)據(jù)庫包括一張底圖、規(guī)劃藍(lán)圖和審批圖；一個平臺包括監(jiān)測評估預(yù)警系統(tǒng)，規(guī)劃編制臺帳系統(tǒng)和行政許可臺帳系統(tǒng)；一套工具包括規(guī)劃協(xié)審工具，數(shù)據(jù)質(zhì)檢工具；一套機制指的是更新維護(hù)管理辦法。

他還提出了在構(gòu)建現(xiàn)代化數(shù)據(jù)體系和城市認(rèn)知模型方面的參考建議。現(xiàn)代化數(shù)據(jù)體系要包括三點：一是基于城市計算的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)體系，二是數(shù)據(jù)生命周期數(shù)據(jù)可信標(biāo)簽，三是長期維護(hù)，涉及到數(shù)據(jù)規(guī)范和質(zhì)檢。“數(shù)據(jù)和代碼只能帶來系統(tǒng)，而基于城市規(guī)律的科學(xué)研究，才能帶來新時代的一張圖。”

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廈門市規(guī)劃數(shù)字技術(shù)研究中心謝舒菁工程師（代廈門市規(guī)劃和自然資源局科技測繪與信息化處魏淵處長）做了《信息化賦能資源規(guī)劃機構(gòu)融合的探索實踐》的分享，簡要回顧了廈門市相關(guān)的改革背景以及在人和事、業(yè)務(wù)體系、數(shù)據(jù)和系統(tǒng)方面面臨的具體問題：職能分工、機構(gòu)設(shè)置、人員調(diào)整后，這么多人怎么一起做事？數(shù)據(jù)資源龐雜，怎樣更好融合為后續(xù)工作提供支撐；業(yè)務(wù)體系龐雜，以及業(yè)務(wù)系統(tǒng)分散都是面臨的實際問題。據(jù)此廈門按照“助暢通、保應(yīng)急、理家底、合業(yè)務(wù)、整平臺”的思路，不斷推進(jìn)、逐步實現(xiàn)事和、人和、心和的具體實踐過程。

具體方法是一整合管理系統(tǒng)；二開展一系列重大事項信息化保障工作，如地災(zāi)防治信息平臺、建立廈門招商地圖；三梳理現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，包含了現(xiàn)狀、規(guī)劃、管理、社會經(jīng)濟(jì)類數(shù)據(jù)四大類，結(jié)合了前期多規(guī)合一的工作，整合全市18個部門相關(guān)空間、非空間、平面二維和三維空間。四業(yè)務(wù)融合、政策整合、流程疊合。其中“整平臺”的方式最為龐雜，按照完整性、融合性、個性化需求，整合現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)、打造一體化信息平臺流程圖，包含審批管理，空間數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，關(guān)聯(lián)審批和政務(wù)系統(tǒng)，實施監(jiān)督的管理子系統(tǒng)，批后監(jiān)，全生命周期管理系統(tǒng)，一張圖實施監(jiān)督子系統(tǒng)，國土空間評價體系的子系統(tǒng)，一張圖實施監(jiān)督子系統(tǒng)等。

關(guān)于成效方面，廈門是全國BIM報建的試點，也在積極搭建CIM平臺。目前還處于進(jìn)一步探索階段，希望通過一系列的業(yè)務(wù)分析梳理和系統(tǒng)建設(shè)，支撐審批制度改革、提升營商環(huán)境。“我們的目標(biāo)是，通過各種試點工作，進(jìn)一步退動數(shù)字廈門的建設(shè)，進(jìn)一步提升電子政務(wù)的水平”。

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重慶市規(guī)劃和自然資源信息中心周宏文副主任作了題為《基于信息化的國土空間規(guī)劃“一張圖”構(gòu)建》的分享，本著勤儉務(wù)實編國土空間規(guī)劃的原則，周主任在介紹了相關(guān)政策背景基礎(chǔ)上，重慶在新型智慧城市框架下，結(jié)合原有工作基礎(chǔ)通過“一云一庫一平臺”建設(shè)，“國土信息平臺是整個自然資源管理的數(shù)據(jù)中樞和業(yè)務(wù)中樞，一個管數(shù)據(jù)，一個管應(yīng)用，最后形成智能中樞，支撐自然資源管理的方方面面，打破信息孤島和信息壁壘，打破數(shù)據(jù)煙囪。”

關(guān)于數(shù)據(jù)怎么構(gòu)建，周主任詳細(xì)介紹了幾個方面內(nèi)容：第一通過信息化系統(tǒng)，可以保證數(shù)據(jù)的權(quán)威性、及時性；第二通過工作成果匯交，包括階段性工作成果，調(diào)查、監(jiān)測、遙感監(jiān)測專項工作產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，通過國土空間進(jìn)行匯交；第三局外共享交換，整合社會行業(yè)涉及到國土空間規(guī)劃和自然資源地理相關(guān)的數(shù)據(jù)，通過市級交換平臺進(jìn)行獲取。第四，通過互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)的數(shù)據(jù)獲取，支撐應(yīng)用。

最后周主任總結(jié)說，通過資源整合，通過多種目錄查詢，空間化展示以及對比分析來支撐一張圖的應(yīng)用，這一張圖要提供相互疊加、對比分析，支撐全局政務(wù)、業(yè)務(wù)管理的功能。“建成橫向到邊、縱向到底的全市空間藍(lán)圖，開展互通、共享、協(xié)同、智能，和全市網(wǎng)絡(luò)行政審批平臺結(jié)合起來，可以進(jìn)行合規(guī)性智能檢測、沖突協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌項目的實施。”重慶這一系列面向未來國土空間規(guī)劃管理實施監(jiān)督數(shù)據(jù)中樞、業(yè)務(wù)中樞、智能中樞的系統(tǒng)做法，為大家提供了諸多良好的參考借鑒素材。

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中規(guī)院（北京）規(guī)劃設(shè)計公司新技術(shù)中心劉世暉主任作了題為《城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計中的數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新》的分享，規(guī)劃編制的傳統(tǒng)模式是，通過照片、測繪圖采集數(shù)據(jù)，根據(jù)經(jīng)驗方法以及結(jié)合城市發(fā)展問題以及國家最新要求處理分析通過分析找邏輯，抓城市核心問題解決城市病，最后進(jìn)行紙質(zhì)成果輸出，從這個角度說面向一張圖是要從數(shù)據(jù)采集、分析處理和成果輸出進(jìn)行一體化數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

劉主任結(jié)合具體工作實踐分享了在拓展信息獲取渠道、提升工作效率、平臺新要求等方面的案例實踐和工作效果。這一方面的提到案例有中規(guī)院多年來的數(shù)據(jù)積累、北京的手機信令分析人口構(gòu)成、職住平衡的作用，鄭州交通數(shù)據(jù)模型分析整個公交運行的效率，西安公交刷卡的數(shù)據(jù)分析站內(nèi)閘機優(yōu)化、線路銜接等。但他也專門提到數(shù)據(jù)的不全面性，這些數(shù)據(jù)本不是為城市規(guī)劃而生，單純通過它來發(fā)現(xiàn)和解讀城市問題是有局限性的，需要與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)相互校合。比如所有手機信令數(shù)據(jù)對于中老年人、弱勢群體是反應(yīng)不出來的，做專題分析需要重點關(guān)注偏差，數(shù)據(jù)并不是萬能的。“未來國土空間規(guī)劃體系中如何將中微觀數(shù)據(jù)和宏觀的大目標(biāo)對接？我們要重點考慮。”

關(guān)于成果部分，劉主任提到未來編制成果是從多規(guī)合一到空間規(guī)劃、規(guī)劃治理無縫銜接，規(guī)劃決策、實施管理、體檢評估、展示等都會成為成果的一部分。他以景德鎮(zhèn)的平臺為例，不光以傳統(tǒng)的文本形成交，跟傳統(tǒng)相比有動態(tài)展示功能，同時可以持續(xù)更新，而且接入了微博討論的話題，可以進(jìn)行公眾參與。除了國土規(guī)劃領(lǐng)域，在中微觀層面中規(guī)院探索的市縣級國土空間規(guī)劃一張圖項目有助于形成總控聯(lián)動管理（點擊鏈接查看“市縣級國土空間規(guī)劃實施單元管理平臺”）。“從手繪圖到CAD圖，到大數(shù)據(jù)，技術(shù)迭代日新月異，要把數(shù)據(jù)化的方法應(yīng)用到規(guī)劃過程當(dāng)中。新形勢下既需要從理念、方法和技術(shù)層面進(jìn)行思路的全面融合轉(zhuǎn)型，也要尋求多主體協(xié)作的模式轉(zhuǎn)型。”

二、對話討論環(huán)節(jié)

在對話討論環(huán)節(jié)，廣州市城市規(guī)劃自動化中心辦公室主任胡海與大家分享了廣州在這幾年開展國土空間規(guī)劃一張圖的實踐。

廣州市城市規(guī)劃自動化中心的工作主要分為兩部分，一是以頂層設(shè)計為抓手開展信息化國土規(guī)劃融合，整合優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，明確實施路徑。二是建立標(biāo)準(zhǔn)，包括構(gòu)建空間資源數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系、制定信息化技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及配合上級部門起草行業(yè)的信息標(biāo)準(zhǔn)。

胡主任還分享了工作中遇到的困難及解決辦法。一是開展國土空間規(guī)劃融合初期，存在坐標(biāo)基準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，用了三年時間基本統(tǒng)一，很多實際問題迎刃而解。二是國土規(guī)劃合并之初，信息系統(tǒng)繁多，空間數(shù)據(jù)的匯集和共享具有很大難度。中心建立了相關(guān)的規(guī)劃實施保障機制和數(shù)據(jù)質(zhì)量保障機制，確保融合的實施。

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隨后，本次論壇的學(xué)術(shù)召集人——中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院學(xué)術(shù)信息中心徐輝主任做了發(fā)言。徐輝主任指出，國土空間規(guī)劃是一個新話題，城鄉(xiāng)規(guī)劃在新體系里面很重要。土地規(guī)劃更加重視指標(biāo)性管理，而城鄉(xiāng)規(guī)劃是注重空間布局和坐標(biāo)管理。當(dāng)前的國土空間規(guī)劃的“一張圖” 要把過去規(guī)劃編制和實實在在規(guī)劃管理有機結(jié)合在一起，在具體操作層面面臨很多問題，需要從規(guī)劃編制的技術(shù)導(dǎo)則到管理邏輯都需要一個很好的銜接技術(shù)。

面對國土規(guī)劃范式的轉(zhuǎn)型，需要探索新時期國土空間的規(guī)劃重點。國土空間規(guī)劃的核心是用途調(diào)整和管制。用途調(diào)整方面，在一張圖的基礎(chǔ)之上，通過數(shù)據(jù)匯總和用途的銜接，從技術(shù)上加強引導(dǎo)和落實，有效的引導(dǎo)規(guī)劃思路的落地；用途管制方面，需要定新的規(guī)則，包括土質(zhì)整治、生態(tài)修復(fù)以及新的規(guī)劃技術(shù)的規(guī)則。

最后觀眾與各位專家展開熱烈討論。大家普遍認(rèn)為國土空間規(guī)劃“一張圖”的具體構(gòu)建不應(yīng)“穿新鞋、走老路”，要在理論方法、信息技術(shù)、建設(shè)模式等多個方面與時俱進(jìn)，要解決“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系如何向中微觀層面進(jìn)行精準(zhǔn)傳導(dǎo)的操作性問題，要注重“一張圖”建設(shè)與現(xiàn)有的信息化工作怎么銜接，特別是大量已有數(shù)據(jù)資產(chǎn)的梳理和利用等，此外，大家還就普遍關(guān)心的平臺建設(shè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、組織管理策略方法、工作誤區(qū)等進(jìn)行了討論。